《全国土地整治规划(2016-2020年)》全文（续）

第六章  贯彻保护环境基本国策
积极推进土地复垦和土地生态整治

坚持绿色发展理念，加大损毁土地复垦力度，努力做到“快还旧账、不欠新账”，保障土地可持续利用，改善土地生态环境，推动形成绿色发展方式，促进人与自然和谐共生。

第十五节  推进土地复垦

加大历史遗留损毁土地复垦。开展损毁土地复垦潜力调查评价，按照宜耕则耕、宜林则林、宜水则水、宜牧则牧的原则，统筹安排复垦土地利用方向、规模和时序，确定复垦的重点区域，确保土地复垦规范有序开展。按照“谁投资、谁受益”的原则，吸引社会投资进行复垦，土地权利人明确的，可采取扶持、优惠措施，鼓励土地权利人自行复垦。稳妥开展工矿废弃地复垦利用试点，在有条件的地区全面实行工矿废弃地复垦利用政策，促进工矿废弃地复垦，改善矿山生态环境。

及时复垦生产建设活动新损毁土地。加强生产建设用地节约集约利用管理，减少损毁面积，降低损毁程度。对新损毁土地，按照“谁损毁、谁复垦”的原则，坚持土地复垦和生产建设相结合，编制土地复垦方案，将土地复垦各项要求落实到生产工艺和建设流程中，确保新损毁土地及时复垦，促进矿产资源开发的生态恢复。确定的复垦任务纳入生产建设计划，土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资。

加快复垦自然灾害损毁土地。利用已有土地调查成果，开展自然灾害损毁土地评价，对损毁土地进行分类，对可复垦利用的土地，及时采取措施进行复垦。对灾毁程度较轻的土地，鼓励受灾农户和土地权利人自行复垦，有条件的地方政府可对农户进行适当补贴；对灾毁程度较重的土地，可制定灾毁土地复垦规划，由地方政府组织复垦。充分尊重当地群众意愿，结合生态农业发展和生态环境建设，对地处偏远、地质环境较差的灾毁土地，因地制宜实施复垦。

严格控制土地复垦质量。支持土地复垦科学研究和技术创新，推广应用土地复垦先进技术，全面提升土地复垦水平，提高复垦土地质量。加强复垦土地后期管护，有针对性地采取培肥地力等措施，稳步提升复垦土地产能，切实防止复垦土地撂荒。注重土地复垦与生态恢复、景观建设相结合，促进复垦土地景观与周边自然环境相协调。

第十六节  加强生态保护和修复建设

促进生态安全屏障建设。按照生态文明建设要求，实施山水林田湖综合整治，加强生态环境保护和修复，大力建设生态国土。在开展土地整治中，切实加强对国家禁止开发区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域的保护，严格控制对天然林、公益林地、天然草地、河湖、湿地等的开发，生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁开垦林地、草地等不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，不得在重点国有林区、国有林场内开展土地整治；加强对江河湖库水系、重要交通干道、天然林和草原等的土地生态修复和建设；提高土地生态服务功能，筑牢生态安全屏障。

加强农田生态防护和建设。建立生态保护补偿机制，全面加强农田生态设施建设，增强农田生态服务功能。快速城镇化地区，鼓励城市组团式发展，促进组团间农田和绿色隔离带建设，改善城市生态环境，美化城市景观。平原农业地区，加强耕地保护和基本农田建设，优化农田生态系统，发挥农田的基础生态作用。山地丘陵地区，要大力推进国土综合整治，严格控制非农建设活动，加强坡耕地治理，改善农业生产条件，提高生态系统稳定性。

开展土地生态环境整治示范建设。坚持保护优先、自然恢复为主，针对水土流失、土地沙化、土地盐碱化、土壤污染和土地生态衰退严重的区域，结合退耕还林还草、退耕还湿，治理水土流失，实施土地生态环境综合整治，提高退化土地生态系统的自我修复能力，遏制土地生态环境恶化趋势。

第七章  突出区域特色  分区分类开展土地整治

坚持区域协同、城乡一体，适应区域土地利用特点，按照区域发展总体战略，科学划分土地整治区域，明确区域土地整治方向，因地制宜推进土地整治。

第十七节  区域土地整治方向

——东北地区：以高标准农田建设为主要方向，完善农田水利配套设施，增加有效耕地面积，提高耕地质量，建设生态良田，加强黑土地保护，建设粮食生产基地；禁止毁林、毁草开垦，对已开垦的林地、草原开展退耕还林还草；资源枯竭型城市要加快工矿废弃地复垦，促进城市转型发展。

——京津冀鲁地区：以土地综合整治为主要方向，大力开展生态良田建设，改造盐碱地和中低产田，加强耕地质量建设，提高土地利用集约度；规范推进城乡建设用地增减挂钩，稳步开展城镇建设用地整理，优化城乡用地结构和布局。

——晋豫地区：以恢复矿山生态环境为主要方向，重点加强工矿废弃地复垦、污染防治和采煤沉陷区治理；大力推进农用地整理，加强农田基础设施建设，提升耕地质量，提高粮食综合生产能力；积极开展农村居民点整理，提高土地集约利用水平；开展小流域综合治理和风沙防治综合治理，重点开展山西黄土山地丘陵和豫西山地生态退耕，加强豫东黄河故道沙化土地治理。

——苏浙沪地区：以建设用地整理为主要方向，大力推进城乡建设用地整理，优化用地结构布局，推动美丽宜居乡村建设，促进工业化、新型城镇化发展，率先实现现代化；积极开展农用地整理，建设集中连片、高产稳产良田；加强污染土地的治理改造，合理开展山地综合开发和沿海滩涂开发利用。不得以耕地占补平衡、低丘缓坡开发为名开垦林地。

——湘鄂皖赣地区：以农用地整理为主要方向，完善农田配套设施，大规模建设旱涝保收高标准农田，积极开展生态良田建设；因地制宜开展农村居民点和零星闲散地综合整治，提高土地利用效率，改善农村人居环境；积极开展小流域综合治理，防治水土流失；拓展增减挂钩范围，支持革命老区、贫困地区精准扶贫、精准脱贫。

——闽粤琼地区：以城乡建设用地整理为主要方向，积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄等低效用地改造开发，稳妥开展农村建设用地整理，优化城乡用地结构和布局，大力改善城乡人居环境，促进新型城镇化发展；加强珠江三角洲、福建沿海等地区污染土地的治理，合理开展山地综合开发，发展特色林果茶产业，增加农民收入。

——西南地区：以建设生态安全屏障和提高农用地利用效益为主要方向，加强生态环境保护和修复，限制对生态环境脆弱地区的土地开发；将农田整理与陡坡退耕还林还草，以及荒漠化、石漠化治理等政策有效结合，加大基本农田建设力度，对山地丘陵区不宜退耕的缓坡耕地进行坡改梯；积极复垦损毁土地，改善生态环境。

——青藏地区：以保护和改善区域生态环境为主要方向，在适宜耕种的地区，重点是西藏“一江两河”（雅鲁藏布江、拉萨河、年楚河）和青海省东部等地区开展生态农田建设，加强农田水利和生态设施建设，增强耕地抵御自然灾害的能力；加强草原保护建设，开展围栏封育和退化草原治理。防止过度开发，注重水源地保护。

——西北地区：以改善和保护土地生态环境为主要方向，加强平原、旱塬和绿洲的耕地和基本农田建设，建设生态良田，大力发展节水灌溉，重点提高农田渠系利用系数和水资源利用率，防治土地盐碱化；坚持以水定地，因地制宜适度开发宜耕后备土地，限制对生态环境脆弱地区的土地开发，限制对灌木林地、草原开发。

第十八节  实施差别化土地整治

——不同区域土地整治对策。

平原区：支持粮食主产区和基本农田保护区建设，集中连片建设高标准农田，确保农田基础设施的配套和完善；合理引导土地流转，实现土地适度规模经营，提高农业生产效率；农田林网控制率宜不低于80%；加大耕地污染的防治力度，改善农田生态环境，提高粮食综合生产能力，促进农业现代化，保障国家粮食安全。

丘陵山地区：将土地整治与生态环境保护相结合，在开发中保护，在保护中开发，实现绿色发展。根据实际情况，适当放宽农田整理项目立项的连片面积规模标准，因地制宜确定新增耕地指标，强化通过改善农业生产条件和生态环境提高耕地质量；调整土地利用结构，加大退耕还林还草力度，加强荒山荒坡治理，防止水土流失；不得以耕地占补平衡、低丘缓坡开发为名开垦林地、草原；鼓励生态脆弱、经济落后、交通不便的地区，运用增减挂钩政策，合理引导移民搬迁，开展农村居民点整理复垦还林还耕还草和调整使用，将增减挂钩取得的收益按规定用于农村，促进新农村建设。

——不同区位土地整治对策。

城镇空间：对城镇空间内的土地，纳入城市整体开发和管理，与中心城区进行整体规划和整治，加强城中村改造开发，鼓励建设新型居住社区；开展城乡结合部土地整治，优化用地结构布局，加强基础设施建设，改善人居环境，促进同城化、实现市民化。

农业空间：对农业空间内的土地，按照方便生产生活的原则，以促进农业现代化为目标，大力推进农用地整理；按照新农村建设的要求，切实搞好乡村规划，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并，开展旧村庄整理复垦，提高土地利用效率。

生态空间：在生态空间范围内，开展土地整治活动应着重加强土地生态修复和建设，对依法划定的生态保护红线范围内的土地，实行严格保护，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；对生态退化严重的区域，可按照自然恢复为主的原则开展土地整治和保护工程，提高退化土地生态系统的自我修复能力，遏制土地生态环境恶化趋势。

第八章  资金供需和效益分析

合理测算土地整治投资需求，多渠道、多途径筹措资金，加大投入力度，大力推进土地整治，全面完成各项土地整治目标任务，发挥土地整治综合效益。

第十九节  资金供需

高标准农田建设资金需求与供给。规划期内建成4～6亿亩高标准农田，根据以往实际投入测算，亩均投资1800元，总投资需7200～10800亿元。根据现行法律政策规定，用于高标准农田建设资金主要包括新增建设用地土地有偿使用费和用于农业土地开发的土地出让金收入、新增千亿斤粮食产能规划田间工程投资、农业综合开发资金、现代农业生产发展资金、农田水利设施建设补助资金、大型灌区续建配套与节水改造投资等。规划期内，预计可征收新增建设用地土地有偿使用费约2800～4100亿元；根据《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发〔2004〕8号）和有关管理办法，土地出让平均纯收益中用于农业土地开发的比例不低于15%，预计可征收1300～1500亿元，两项合计可征收4100～5600亿元，按投入标准计算，可建成高标准农田2.3～3.1亿亩。为确保建成4亿亩高标准农田，需其他渠道资金投入1600～3100亿元，在此基础上，如建成6亿亩高标准农田，还需其他渠道资金投入3600亿元。再考虑历年新增千亿斤粮食产能规划田间工程投资、农业综合开发、现代农业生产发展、农田水利设施建设、大型灌区续建配套与节水改造等资金投入情况，能保障建成4亿亩高标准农田资金需求，同时通过积极探索奖补机制和激励措施，引导地方政府和社会各方投入，力争建成6亿亩高标准农田。

其他土地整治资金需求与供给。农用地整理和宜耕未利用地开发补充耕地资金主要来源于耕地开垦费，按照“占一补一”的要求，由占用耕地的单位缴纳耕地开垦费，对建设占用耕地进行补充。农村建设用地整理资金主要来源于增减挂钩收益；依据《土地复垦条例》，生产建设活动损毁土地由土地复垦义务人负责复垦，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的，由县级以上人民政府负责组织复垦，或者按照“谁投资、谁受益”的原则，吸引社会投资进行复垦；同时，通过制定激励措施，充分调动社会各方加大土地整治投入，广泛参与土地整治。

第二十节  预期效益

经济效益。通过土地整治和高标准农田建设，有效补充耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件，充分发挥土地资源的价值，到2020年补充耕地面积2000万亩，新建4～6亿亩高标准农田，耕地质量提高1个等，增加粮食产能400亿公斤；盘活城镇低效用地600万亩，整理农村建设用地600万亩，提高节约集约用地水平，促进单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%，有效降低生产生活成本；增加整治区农民收入，带动农村消费，有效拉动内需，促进相关行业、产业发展，规划期内农民人均年收入增加750元左右。

社会效益。通过土地整治和高标准农田建设，提高土地资源的保护能力和合理利用水平，确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，有效改善农业生产条件，促进现代农业发展，保障国家粮食安全和食品安全；进一步优化土地利用格局，提高土地节约集约利用水平和单位用地产出水平，实现城乡生产要素有序流动，增强农村发展活力；促进贫困地区、边疆区域经济社会发展，支撑国家扶贫战略落地；加强农村基础设施和公共服务设施建设，改善农村村容村貌，保护传统村落文化，促进城乡一体化。

生态效益。通过土地整治和高标准农田建设，开展山水林田湖综合整治，有利于强化土地生态系统功能，促进生态文明建设。通过污染、退化土地治理，有利于清洁土壤环境，提高土地安全生产能力；通过小流域综合治理、农业面源污染治理等，有利于减少水环境污染，加强水生态保护；通过荒漠化土地治理、农田防护林等建设，有利于防风固沙，营造局地小气候，改善大气环境；通过农村人居环境整治，加强传统村落民居和历史文化名村名镇保护，有利于构建景观优美、人与自然和谐的美丽宜居乡村。

第九章  规划实施保障措施

建立健全制度，完善体制机制，加强改革创新，强化基础能力建设，确保规划目标任务全面实现。

第二十一节  加强土地整治制度建设

加快制定《土地整治条例》。按照全面推进依法治国要求，全面总结土地整治实践，充分借鉴国内外土地整治法制建设有益经验，研究制定《土地整治条例》，从土地整治定位、规划编制实施、群众权益保障、项目资金管理等方面进行规定，促进土地整治法制化、制度化、规范化，确保土地整治活动依法依规推进。

完善土地整治规章制度。建立完善土地整治规划管理、项目管理、资金管理、验收管理等制度，全面规范土地整治各环节工作；制定完善土地整治技术标准，研究提出土地整治技术标准体系，出台《土地整治技术标准体系》，不断完善土地整治规划编制、高标准农田建设、项目规划设计等技术标准，各地可结合实际情况细化相关规章制度和建设标准，保证土地整治工作依规范、按标准有序运行。

建立完善共同责任机制。按照国家监管、省级负总责的要求，建立形成政府领导、部门合作、上下联动、公众参与的工作机制，进一步明确职责分工，各有侧重、形成合力共同推进土地整治工作。

第二十二节  加强土地整治政策统筹

做好政策资金整合。国务院有关部门和地方各级人民政府要切实发挥规划统筹作用，加强政策整合，以推进土地综合整治为目标，将高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等政策手段进行统筹整合，发挥政策组合的整体效应，整体推进山水林田湖综合整治；加强资金整合，以土地整治为平台，以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让金收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金为主体，有效推进涉农涉地资金统筹使用，发挥资金综合效益。

鼓励和引导社会资本参与土地整治。加大土地整治、增减挂钩力度，拓展耕地占补平衡渠道；探索建立高标准农田建设奖补机制，调动地方政府和社会各方参与土地整治和高标准农田建设的积极性。按照“政府主动引导、社会积极参与、政策加以保障”的原则，鼓励政府和社会资本合作（PPP）模式参与土地整治；鼓励农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营农业主体投资农用地整理；鼓励和引导社会资本投资城乡建设用地整理和土地复垦等，拓宽土地整治投资渠道，加快土地整治工作。

鼓励群众自主开展土地整治。支持农村集体经济组织或农民群众自主开展土地整治，包括开展“小块并大块”农用地整理，提高土地利用效率；开展农田基础设施建设，改善农业生产条件等。

第二十三节  加强土地整治机制探索创新

完善土地整治激励机制。完善现有财政转移支付方式，鼓励地方加强基本农田保护和补充耕地工作；完善耕地保护经济补偿机制，调动农民保护耕地积极性；采取“以补代投、以补促建”的方式，鼓励农村集体经济组织和农民自主开展土地整治和高标准农田建设；探索土地复垦激励机制，对历史遗留工矿废弃地，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励和引导社会资金参与整理复垦；建立生态型土地整治的激励机制，加大对生态型土地整治项目的资金支持力度。

探索土地整治市场化机制。探索推进土地整治市场化，建立多元化的土地整治投融资渠道，形成以政府资金为主导，吸引社会资金投入的土地整治资金保障体系；建立健全社会资本准入和退出机制，推进土地整治市场化运作；规范土地整治市场服务，加强市场运作监管，保障土地整治市场健康发展。

完善公众参与制度。创新土地整治决策、投入、建设和运行监督机制，发挥农民主体作用，鼓励各地因地制宜成立土地整治理事会，明确公众参与方式，完善公众参与程序，提高民主决策水平，切实做到整治前农民自愿、整治中农民参与、整治后农民满意。

第二十四节  加强土地整治规划实施管理

完善土地整治规划体系。县级以上地方人民政府应根据当地经济社会发展情况，依据土地利用总体规划等，按照上级土地整治规划确定的目标要求，编制本级土地整治规划，统筹确定本区域各项土地整治活动和年度安排，形成国家、省、市、县四级土地整治规划体系，把逐级分解落实高标准农田建设任务作为地方各级土地整治规划的重要内容，确保高标准农田建设任务在县级土地整治规划中落实到项目、地块和图上，保证土地整治规划有效实施。乡（镇）、村可根据需要，组织编制乡（镇）土地整治规划和村土地利用规划，统筹安排生产、生活、生态用地，整体推进农村土地综合整治。土地整治规划应与主体功能区规划、林地保护利用规划、草原保护建设利用规划、生态保护红线等相衔接。

加强土地整治规划实施监管。依托国土资源监管系统，建设土地整治规划数据库，将土地整治规划成果数据及时入库进行信息化管理，为规划有效实施提供依据。土地整治项目立项审批必须依据土地整治规划，各类土地整治活动必须符合土地整治规划。实行规划实施定期评估制度，对土地整治规划确定的目标任务落实情况进行考核评价，确保规划有效实施。依托国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，将建成的高标准农田统一上图入库，实行统一监管考核。

强化土地整治项目资金管理。制订完善土地整治项目管理办法，规范土地整治项目管理，严格执行项目法人制、招投标制、合同制、工程监理制、公告和审计制等制度，确保土地整治活动依法依规开展。制订完善土地整治资金管理办法，加强各类土地整治资金收缴使用管理，确保资金按时到位、合理使用、有效监管。建立健全土地整治年度稽查、例行检查和重点督察三位一体的监管体系，实行专项检查与日常督察相结合，确保土地整治规范开展，提高项目工程质量。

加强经整治耕地的后期管护。建立健全土地整治项目建后日常管护制度，明确管护主体，落实管护责任；建立奖补机制，引导和激励农户、村集体经济组织和农民专业合作社参与管护；结合实际积极筹措和安排管护资金，提高资金使用效率，确保经整治耕地高效可持续利用。

第二十五节  加强基础能力建设

加强土地整治队伍建设。建立健全土地整治机构，进一步明确职责定位，调整充实工作职能，确定工作重点和方向，充分发挥土地整治机构的政策研究、咨询建议、科技创新、技术服务和实施监管作用。开展土地整治从业单位和人员信用管理，规范从业单位及人员依法依规从事土地整治活动。加强对土地整治工程专业技术人员的培养和继续教育，切实提高土地整治管理和技术人员的专业素质，为提高土地整治工作水平奠定扎实基础。

加强土地整治科技服务支撑和保障。加强土地整治科技创新能力建设，组织实施一批土地整治重大科技专项，开展技术集成与应用示范攻关；进一步加强国家土地工程科技创新平台建设，集聚土地科技创新人才，加强服务保障和组织建设；加快推进科技成果转化，积极推广土地整治技术示范和应用；全面提升土地整治工程技术研发能力，努力缩小土地科技创新与发达国家的差距，改变目前的跟踪模仿状况，为土地整治工作提供新的工程技术支撑。

加强土地整治信息化建设。做好土地整治规划成果的信息化管理，及时汇交各级土地整治规划成果，纳入国土资源“一张图”管理，依托国家政务信息共享交换平台，实现与相关部门的数据共享；强化土地整治规划管控，以土地整治规划数据库为依据，加强土地整治项目立项、审批管理；建立完善土地整治监测监管系统，及时报备土地整治项目的审批、实施、竣工验收和后评价等信息，实现土地整治活动全程动态监管；依托国土资源综合监管平台，提高土地整治信息化服务水平。
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