尽管谁都明白承包地分散细碎的弊端，呼吁“互换并地”实现连片规模经营，但提起土地整合，很多人还是直摇头——
“土地是农民的命根子，动一分一厘，都可能引发大纠纷，谁敢贸然打破延续几十年的既定利益格局，去捅这个‘马蜂窝’？”
但在广东省清远市，短短两年，全市一半耕地完成置换整合，重新按户连片发包。全市涉农矛盾纠纷不升反降。
同样，谁都明白村庄内部公益事业是制约新农村建设的突出问题，都疾呼“没有农村内部主体性力量的激发，农村改造和改变难以持久”，但提起税费改革后农村公益事业兴办的难题，很多人还是直说头疼，“沟不挖到自家地头，路不修到自家门口，就不参加筹资筹劳。只要有一两户想搭便车，别的农户肯定又把钱揣回兜里。”——
但在湖北省秭归县，村级公益事业却已经风生水起：3年全县农民自筹资金6200多万元，新修公路1115条3688公里。过去很多“一议就黄”的流产项目，如今村民“聚到一起一叨叨”，群策群力中便呱呱坠地。
地还是那片地，人还是那群人，曾经的“老大难”何以“难者亦易矣”？
一团乱麻，关键是找出线头。清远、秭归虽然相隔千里，但似乎心有灵犀，理出的“线头”惊人相似：划小村民自治单元，激发基层创造力与活力，让农民自己创造自己的幸福生活。
这“线头”，乍一看并不起眼：无非就是通过对自然村这一传统资源的挖掘，在建制村以下开拓出村民自治的空间，让“十几公里外的事”变为“家门口的事”，让自治进入“微观”和“细化”的具体层面。
然而，真正走进田间地头细打量，确实非同寻常：不随“合村并组”的大溜，以村民小组（村落）为自治单元的“微自治”探索，蕴含着农村基层治理现代化的现实课题。
大村庄的弱自治
“上面的刚性任务完不成，下面的自治事务就得缓一缓”
秭归的“线头”，是从王家桥村牵出来的。
九曲十八弯，山路盘旋，满眼柑橘树。地处三峡工程坝上库首的秭归县是脐橙之乡，王家桥村在当地名气不小，是水田坝乡数一数二的红旗村。村党总支书记、村委会主任向富柱当了三十来年村干部，治村有“几把刷子”，但也有败走麦城的时候。
这回让他心力交瘁的，是一条小村道，从村南头往北接通村部，区区2.4公里。但它来头不小。2012年，秭归县精品果园核心试验示范区建设项目落户王家桥，项目投资上千万元，配套建设的这条路，由村委会牵头实施，涉及几个村民小组的78户人。
“认了三个干妈，讲了无数好话，3年磕磕绊绊修通1.7公里，到现在还是条断头路！”向富柱脱口而出一首自创的顺口溜：“过去修路要征地，每亩投资两万一，给了补偿还扯皮，搞得不好堵挖机，抽调一个副书记，受了不少窝囊气，至今问题没理清。”
村民心里都清楚，要脱贫，先修路。路是共同的利益诉求。山高坡陡，田间地头不通路，采摘橙子就得一篓一篓地背回来，效率低、成本高，“人老体弱奈不何，请工一天一百多，卖斤橙子少一角”。
然而，面对政府项目“下村”，不少村民的第一反应不是如何参与，让好事落地，而是“项目来了，就等政府发钱补偿”。村民向昌凤的话，道出一种普遍心态：“占了我家地，砍了我家苗，能补4万要8万。你来做工作，让我带头让一让，凭啥子？”
村委会专门雇了3位村民协助化解施工阻扰矛盾，并召集村民开过4次会，结果都是各说各话、吵吵闹闹，计划中的最后几百米不了了之。
为什么群众参与难组织、公益事业难办成、社会服务难到位？王家桥村的断头路，引起前来调研的宜昌市、秭归县领导的深思。
“建制村治理单元偏大，随着村民诉求多元化，利益协调难度加大。”秭归县民政局局长宋正荣分析说。2000年秭归“合村并组”后，建制村地域范围平均达到13平方公里。同一个建制村里，村落分布下起江边、上至山顶，海拔落差1500米以上。山下种了柑橘的农户想修路，山上普通的农户则需要起码的产业，“都是眼皮底下的事情最重要，对建制村范围内的其他公共事务，村民关注度、共识度低。”
秭归农村面临的问题，广东清远干部感同身受。
清远是山区农业大市，居住分散也是当地村庄的典型特征。“清远最大的村，面积50多平方公里，有71个自然村8000多人。”清远市委副秘书长、市委农办主任鲁小鹏说，“有些村干部从当选到任期结束，有村民连面都没见过。”
2012年，葛长伟就任清远市委书记后，大半年里跑遍全市85个乡镇、200多个村庄调研，梳理了当地村民自治效果不明显、农村不稳定因素较多等六大问题，“这些问题，最终都汇集成一个：农民组织化程度低。”
在秭归，村民同建制村之间还有“土地属于集体”的联系纽带；而在清远，90%以上的村庄，集体资产和经济事务都掌握在村民小组或自然村一级，缺乏共同利益，就没有参与动力。清远市委副书记黄兆芬说，产权与治权脱离，村委会很难把没有资产、利益关联的村民统一起来达成一致行动，自治功能就有“悬空”之虞。
“行政与自治功能冲突。”在鲁小鹏看来，这是不少地方“农民个体化”、自治难落地的症结所在。
在清远市阳山县黎埠镇鲁塘村，村支书肖裕捋了捋，村干部要承担“各类业务报表按时上报”等130多项职责服务事项。
“村一级承担的任务中，哪些属于‘行政化’工作，哪些属于‘自治’事务，说实话，还真不容易搞清楚。”秭归县水田坝乡党委书记廖厚坤说，我国政府机构设置到乡一级，村委会属于自治组织，但各级任务落实不能没有“脚”，“上面千条线”最终还是要落在村干部“下面一根针”。
宜昌市有关部门去年开展的一项调研显示，秭归县茅坪镇陈家坝村要承办县和镇两级16个部门的41项工作。当年上半年，村干部先后完成新农保新农合费用收缴、商业保险、企业普查、残疾人普查、低保复查、计划生育检查、地名普查等10多项事务性工作，占了2/3的时 间和精力。面对村干部的忙与累，调查显示，有30%的村民认为村委会是镇政府的“代办所”、村干部是镇政府的“腿和脚”。有村民说：“村干部是忙，但不是为我们忙，是在为上面忙。”
一边是每村3到5名的村干部职数，一边承担着不下百余项的行政事务，村委会行政化问题凸显。一些村干部表示：“上面的刚性任务完不成，下面的自治事务就得缓一缓。”“村干部辛苦跑断了腿，堵不住百姓埋怨的嘴。”
葛长伟坦言，从清远的情况看，以建制村为单元的基层治理模式，已难以适应农村发展和社会治理需要。
小村落的新变局
重构乡村共同体，让村民自治从“十几公里外的事”变为“家门口的事”
清远的“线头”，是从叶屋村牵出来的。
叶屋是英德市石牯塘镇萤火村一个偏远自然村，35户人家，同宗同源都姓叶。
这里曾几近凋敝，村民大半外出务工，撂荒耕地50多亩；如今，机耕路四通八达，耕地、鱼塘连片，外出打工的村民基本回来了，连“瘦田”都争着要。人均年收入从2009年的3000余元，跨越到2015年的3万多元。
叶屋蝶变，关键是村中“传奇人物”叶时通和以他为首的村民理事会。
叶时通50多岁，虽只有初中学历，但脑子活。1998年，他拿自家的4亩良田跟别人换了7亩地下渗水的差地。笑话他“傻”的村民，很快瞠目结舌——原本分成12块的碎地连成一整片，叶时通挖了两口大鱼塘，周边养上猪，头一年就净挣4万元。
爱折腾的叶时通又“异想天开”，打起全村土地的主意：“把分散经营的土地整合后统一丈量，再重新调整分配给村民。”
这主意并非不接地气。1981年叶屋将集体土地按照质量平均分给农户，户均10.6亩，有11处地块。当时村内最大的一块连片耕地也不过5亩。地块小，这家种菜一打药，旁边种桑养蚕的就深受影响。
这主意却又真不接地气。尽管当了多年村民小组长，口碑好、威信高，可好几年的村民大会上，无论他如何“舌灿莲花”，终是应者寥寥。一涉及切身利益，谁都怕自己吃亏。
“撞了南墙”，叶时通也不回头。他想过找村干部出面做工作。但萤火村一共有22个村民小组，5名村干部忙得无暇顾及，更有顾虑：“村干部分属不同村民小组，不同姓，叶屋村民对同姓的叶时通都不完全信任，外姓村干部就更没办法插手了。”
萤火村党总支书记李锦都记得，之前村“两委”曾想在叶屋修条路，劝村民让一些地，被一口拒绝：“你们村干部是不是‘进水’（贪污）。现在搞建设，你们又有‘水’进了。”
一个篱笆三个桩，一个好汉三个帮。叶时通组织召开村民代表大会，选举产生村内同族各房、有影响的5名代表，成立叶屋村民理事会，推行土地整合。叶时通被推选为理事长。
打亲情牌，各个击破，“理事”话事，就是不一样。2009年开春，一场全村总动员的土地互换调整在叶屋推开。
但整合远比预想的艰难，丈量过程中，有动摇反复的，甚至有扬言砍人的。“要想不打起来，先得自己站出来。”叶时通率先将刚投资2万多元建好的3亩鱼塘交给村民小组。
组织了30多次村民大会，历经无数次争吵场面，叶时通与村民理事会成员一起，终于在2010年春完成全村土地整合，彻底解决了困扰村子30多年的土地细碎化问题。
叶屋的草根创新，让清远市委清楚地看到了调动农民积极性、主体性、参与性，提高农民组织化程度的突破口。葛长伟说，在一个村民小组，很多村民都属同一个家族宗族，血缘关系、利益联系紧密。村民理事会组织群众协商，解决自己面临的问题，党委、政府再加以引导，比自上而下去推动效果要好得多。
2012年底开始，在不断吸收叶屋等村首创经验的基础上，清远市委市政府相继出台“2+7”系列改革配套文件，力推党组织建设、村民自治、农村公共服务“三个重心下移”，探索以村民小组（自然村）为自治单元的农村基层治理体系。党组织的设置，也由“镇党委—村 党支部”，调整为“镇党委—党总支—党支部”，支部建到自然村一级，激活了党组织的“神经末梢”。
村民自治“下移”至村民小组（自然村），以自然村为单元选举成立村民理事会16412个。同时，以3个镇为试 点，探索开展以村民小组或自然村为自治单元，成立村民委员会，重构乡村共同体：将现行的“镇—村（建制村）—村民小组”调整为“镇—片区—村（原村民小 组、自然村）”，下沉后的村委会不承担行政化事务，集中精力做好自治工作，在原建制村（改革后称片区）建立村级社会综合服务站，人员主要由原村“两委”成 员担任，解决服务群众“最后一公里”问题。
与清远改革遥相呼应，秭归自2012年开始，总结王家桥村民自发创造的经验，在全县范围开展“幸福村落”创建活动，探索在保留村民委员会管理框架的前提下，创新设计农村治理组织构架。
按照“地域相近、产业趋同、利益相通、群众自愿、规模适度”等原则，全县186个建制村的1511个村民小组，被划分为2055个村落。每个村落规模在30到50户、1到2平方公里范围。
在村落治理的组织体系上，实行“双线运行”，即“村党总支（支部）—村落党小组—党员”为主的党的基层组织体 系，以“村委会—村落理事会—农户”为轴线的村落群众自治体系。村落理事会因需设职，因职选人，设立理事长、张罗员、调解员、监督员等“一长八员”。他们 由村民以无记名投票的方式产生，属社会组织成员，以义务方式履职。
“大单元”变身“小范围”，自治下沉，前路如何？
微改革的大效应
让群众说服群众，让群众带动群众，政府归位、自治到位
同样是王家桥村，同样是修路，境遇迥异。
过去，国家投资，工程没动，征地先补偿村民50多万元，最终3年修了条1.7公里的断头路。如今，不向政府要一分钱补偿，村民占地互调、砍树互补、资金自筹，3年修了7条、12公里果园路。
建制村失灵的地方，在自然村咋就灵了？面对我们的困惑，向富柱与王功勋相视一笑。王功勋是王家桥村第七村落理事会的帮扶员兼宣传员。
“向书记他们乡村干部能做的，我们群众代表做不了；但有时我们群众代表能做的，向书记他们水平再高也未必做得了。”王功勋哈哈一笑，讲起了故事。
商量自筹资金修柑橘果园路之初，王功勋组织26户村民开了七八次会，最后一个“钉子户”终于签字同意。不曾想，第二天他又变卦了，要求提高补偿。
“既然你不出钱不出工，那么路修好之后你不能用！”王功勋撂了“狠话”。
路照修，只是路线变了，绕开“钉子户”家果园。这下他急了，登门来找王功勋。轮到王功勋“摆谱”了，“我跟他说，这事是当时所有村落群众决定的，我不能擅自更改，你要想加入得去找大家伙儿说。”他只好挨家挨户上门求情。“大家乡里乡亲的，低头不见抬头见，最后补缴修路款后还是让他加入了。”
王功勋说，村民之间都是熟人，沾亲带故，互相间有约束，所以理事会能制定一些土政策或土办法，做成以前村干部乡干部想做却做不成的事。
“公益事业好办、社会风气好转、干部工作好做。”秭归县委书记卢辉认为，凝聚村落的自治力量，改进自治方式， 让农村基层治理更上一层楼。在村落理事会，充分继承传统乡村治理的合理内核，一批能人、贤人、明白人、热心人脱颖而出，全县一支超万人的队伍参与乡村治理，极大改变了过去光靠700多名村干部撑着的局面。
秭归县民政局工作人员李林修讲的一件小事让我们印象颇深。九畹溪镇界垭村第十一村落，李某张某两家因山林四界闹了20多年矛盾，打骂闹斗，甚至动过刀。镇派出所、司法所、村委会多次调解，都没成。“以村委会为大单元的村民自治，大道理好解决，小问题特别是涉及微观层面的问题难以协调。”
成立村落理事会以后，调解员主动站了出来，拿出自家20多年以前分地时的四至记录，当面锣对面鼓地指出了两家土地面积大小，想占别人土地的张某自知理亏，就此罢手。调解员的妻子担心得罪张某，埋怨他多管闲事。“你比哪个夯实些？”“不是我充夯实，既然大家把我选 出来，说明信任我，我必须主持公道！”
自治单元下沉，产生的“化学反应”连锁变化，让一些基层干部始料未及。
现任清远市人大常委会副主任的伍文超，不久前从阳山县委书记任上提拔上来。阳山2014年开展农村土地承包经 营权确权登记颁证试点，心直口快的伍文超对市里“先整合再确权”的要求直接“抗议”：“这个事要是领导不怕上访，就能搞成功，怕上访就成不了！”他的想法 和当时大多数干部一样，认为土地互换整合没有国家法规的支持，不能强制实行，难度“比计划生育还要大”。
硬着头皮接下来后，伍文超到几个村住了一段时间，与农民一户户谈，发现群众对土地整合其实是欢迎的，关键是要转变“上对下”的工作思路。“党委政府不大包大揽，充分发挥村党建和村民自治重心下移的作用，让群众说服群众，让群众带动群众。”伍文超心里逐渐有底。
刚开始，江建青心中也没底。他是阳山黎埠镇升平村前锋、四新、联合3个村民小组选出的村民理事会理事长。接到 村里土地置换整合的求援电话，他放下在外地的工程专程返乡。召开16次村民会议，换位思考乡亲们的所需所求和担忧，做通自家5兄弟的工作，一起认领了最边 远的土地，175户耕作的254亩384块土地终于被置换整合为175块，5个村连片实现“一户一地”。
目前，阳山县2918个经济社同意展开土地整合，其中1639个经济社已整合土地面积18万亩，占二轮承包土地总面积的62%。土地实现“由碎到整”，全过程做到“零上访”。
“老百姓有老百姓的办法。”清远英德市九龙镇党委书记黄永晨也坦言自己“受了一回教育”。
汕昆高速清远段建设征地，涉及英德市九龙镇7个村52个村民小组共1758亩。去年7月一开动员会，黄永晨傻眼了：期限是40天。搁以往，要在这么短时间里顺利征下这么多地，不出矛盾纠纷不可想象。2005年市里搞一条航道疏浚工程，为征地补偿吵吵闹闹至今还没完全解决。
“现在跟10年前大不同，有村民理事会了。”这回，黄永晨并没急于进村量地数青苗，而是制作了一份委托书，发到各村各家各户，由他们签字委托村民理事会做征地补偿的全权代表。一个星期后，52个村民小组全都签了回来。
接着，镇里又召集各村理事会代表200多人，与镇政府干部组成工作小组。白天到田地，当着村民面现场点青苗、 量土地，户主当场画押确认；晚上加班汇总，制成表格次日张榜公布。不到两星期时间，征地全部搞完。如今汕昆高速清远段已进场施工5个多月，没有收到一宗相关投诉。
“以往基层很多矛盾的产生，与政府自上而下大包大揽的管理与供给方式有关。政府一竿子插太深，影响了农民自我管理、自我服务的积极性。政府能力也是有限的，不可能什么都管得好，有时就费力不讨好。”清远市委农办副主任赖志军深有感触。
赖志军曾任英德市西牛镇党委书记。作为清远全市3个试点镇之一，西牛镇探索将村委会职能下沉到自然村，推动行政与自治职能分离，农村矛盾纠纷随之得到有效化解，以往有名的“上访镇”，如今基本保持“零上访”。这一局面的扭转，赖志军归结为“政府归位、自治到位”。
小单元的大课题
“村民自治的第三波实践需要制度跟进”
“办成一桩事，不知要吵多少架！”王廷翠的大白话里，透着自治落地的酸甜苦辣。
王廷翠是秭归县郭家坝镇王家岭村的老党员，也是第七村落理事会的帮扶员兼监督员。
“修路砍的柑橘树是大树，要给我换一样大的！”王廷翠记得3年前谋划修建果园路第一次开会时的情景，村落21户村民，来了16户，火药味十足。
“后来发展到连开会选个地点都要吵，因为见面就嚷嚷，谁也不愿意20多号人在自己家里吵得脸红脖子粗，生一肚子气。”无奈之下，王廷翠组织大家到村头的小树林里吵。“有次早晨7点开会，吵到11点散了；午饭之后，接着开，接着吵。”王廷翠说，这样吵了十几次，利益诉求充分表达、互有妥协，土地调整、柑橘补偿、筹资筹劳等问题终于达成一致。
修路对各家果树的影响有多有少，需要互相找补。王廷翠就带着一个人一棵棵数，数一棵绑一根绳，另一个人数一棵解一根绳，直到两人的数对得上才作罢。1.2万棵果树，足足数了一个星期。
王廷翠家里有几大本手写的修路流水账，每家应出工多少、实出工多少，村民集资收入多少、支出多少，每家损失了几棵树、谁补谁几棵树等，事无巨细，全都公布给村民看，经大家签字同意。“群众的事情，每个细节都要细致到位，一丝一毫也马虎不得。”
“村落自治与农业生产发展相结合，让民主成为实实在在的东西。”专家学者指出，秭归也好，清远也好，划小村民自治单元的改革探索，适应了农村经济社会结构的深刻变化，有效化解了农村社会“神经末梢”管理缺位和失灵问题，为完善村民自治的组织结构和法律制度提供了借鉴和启示。
“清远、秭归的改革实践启迪我们，建制村并不是村民自治唯一有效自治单元。”华中师范大学中国农村问题研究院 院长徐勇多次赴清远、秭归实地调研，他说，我国村民自治自发产生于自然村，定型在建制村，如今在广东、广西、湖北、四川的一些地方再度活跃于自然村，实现形式经历了三个波段。“村委会职能下沉到自然村或者村民小组，可能更适宜于自治。但是，我们也要注意到，自治单位愈小，自治范围和内容愈有限。”他建议， 建构多层次多类型的村民自治实现形式体系。
徐勇提醒，清远也好，秭归也好，自治单元下沉，在实际运行过程中仍有体制和现实难题：村民理事会自治组织职能有待明确，应提高行政事务准入门槛，防止重蹈行政化覆辙；自治运行资金有待充实，单靠群众筹资筹劳仍然捉襟见肘，应创新公益项目的实施，壮大集体经济；自治主体动力有待强化，目前自治行为都是义务服务，应创新“以奖代补”机制，保障村民理事会工作开展。
2014年和2015年两个中央一号文件都提出，探索不同情况下村民自治的有效实现形式，在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点。徐勇认为，这不仅在于将自治单元建在什么层次，而在于提出了探索村民自治有效实现形式的命题。“村民自治是来自于村民的自我治理活动，同时又是一项国家治理制度安排。村民自治的第三波实践需要制度跟进。”
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