“十四五”循环经济发展规划
发展循环经济是我国经济社会发展的一项重大战略。“十四五” 时期我国进入新发展阶段，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。大力发展循环经济，推进资源节约集约利用，构建资源循 环型产业体系和废旧物资循环利用体系，对保障国家资源安全， 推动实现碳达峰、碳中和，促进生态文明建设具有重大意义。为 深入贯彻党的十九届五中全会精神，贯彻落实循环经济促进法要求，深入推进循环经济发展，制定本规划。
一、发展基础与面临形势
（一）“十三五”时期循环经济发展成效。“十三五”以来，我国循环经济发展取得积极成效，2020 年主要资源产出率1比2015 年提高了约26%，单位国内生产总值（GDP）能源消耗继续大幅下降，单位GDP 用水量累计降低28%。2020 年农作物秸秆综合利用率达86%以上，大宗固废综合利用率达56%。再生资源利用能力显著增强，2020 年建筑垃圾综合利用率达50%；废纸利用量约5490 万吨；废钢利用量约2.6 亿吨，替代62%品位铁精矿约4.1 亿吨；再生有色金属产量1450 万吨，占国内十种有色金属总产量的23.5%，其中再生铜、再生铝和再生铅产量分别为325 万吨、740万吨、240 万吨。资源循环利用已成为保障我国资源安全的重要途径。
（二）“十四五”时期面临形势。从国际看，一方面绿色低碳循 环发展成为全球共识，世界主要经济体普遍把发展循环经济作为 破解资源环境约束、应对气候变化、培育经济新增长点的基本路 径。美国、欧盟、日本等发达国家和地区已系统部署新一轮循环 经济行动计划，加速循环经济发展布局，应对全球资源环境新挑 战。另一方面世界格局深刻调整，单边主义、保护主义抬头，叠 加全球新冠肺炎疫情影响，全球产业链、价值链和供应链受到非 经济因素严重冲击，国际资源供应不确定性、不稳定性增加，对 我国资源安全造成重大挑战。
从国内看，“十四五”时期，我国将着力构建以国内大循环为主 体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，释放内需潜力，扩 大居民消费，提升消费层次，建设超大规模的国内市场，资源能 源需求仍将刚性增长，同时我国一些主要资源对外依存度高，供 需矛盾突出，资源能源利用效率总体上仍然不高，大量生产、大 量消耗、大量排放的生产生活方式尚未根本性扭转，资源安全面 临较大压力。发展循环经济、提高资源利用效率和再生资源利用 水平的需求十分迫切，且空间巨大。
当前，我国循环经济发展仍面临重点行业资源产出效率不 高，再生资源回收利用规范化水平低，回收设施缺乏用地保障， 低值可回收物回收利用难，大宗固废产生强度高、利用不充分、综合利用产品附加值低等突出问题。我国单位 GDP 能源消耗、用水量仍大幅高于世界平均水平，铜、铝、铅等大宗金属再生利用 仍以中低端资源化为主。动力电池、光伏组件等新型废旧产品产 生量大幅增长，回收拆解处理难度较大。稀有金属分选的精度和 深度不足，循环再利用品质与成本难以满足战略性新兴产业关键 材料要求，亟需提升高质量循环利用能力。
无论从全球绿色发展趋势和应对气候变化要求看，还是从国 内资源需求和利用水平看，我国都必须大力发展循环经济，着力 解决突出矛盾和问题，实现资源高效利用和循环利用，推动经济 社会高质量发展。
二、总体要求
（一）总体思路。以习近平新时代中国特色社会主义思想为 指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全 会精神，按照党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段、贯彻 新发展理念、构建新发展格局，坚持节约资源和保护环境的基本 国策，遵循“减量化、再利用、资源化”原则，着力建设资源循环型 产业体系，加快构建废旧物资循环利用体系，深化农业循环经济 发展，全面提高资源利用效率，提升再生资源利用水平，建立健 全绿色低碳循环发展经济体系，为经济社会可持续发展提供资源 保障。
（二）工作原则。
——坚持突出重点。以再利用、资源化为重点，提升重点区域、重点品种资源回收利用水平，大力提高重点行业、重点领域资源利用效率，强化经济社会发展的资源保障能力。
—— 坚持 问题 导向。 着力 解决 制约循 环经 济发展 的突 出问 题，健全法律法规政策标准体系，强化科技支撑能力，补齐资源 回收利用设施等方面的短板，切实提高循环经济发展水平。
——坚持市场主导。建立激励与约束相结合的长效机制，发 挥市场配置资源的决定性作用，充分激发市场主体参与循环经济 的积极性，增强循环经济发展的内生动力。
——坚持创新驱动。大力推进创新发展，加强科技创新、机 制创新和模式创新，加大创新投入，优化创新环境，完善创新体 系，强化创新对循环经济的引领作用。
（三）主要目标。到 2025 年，循环型生产方式全面推行，绿 色设计和清洁生产普遍推广，资源综合利用能力显著提升，资源 循环型产业体系基本建立。废旧物资回收网络更加完善，再生资 源循环利用能力进一步提升，覆盖全社会的资源循环利用体系基 本建成。资源利用效率大幅提高，再生资源对原生资源的替代比 例进一步提高，循环经济对资源安全的支撑保障作用进一步凸 显。到 2025 年 ， 主 要 资 源 产 出 率 比 2020 年 提 高 约 20% ， 单 位 GDP 能源消耗、用水量比 2020 年分别降低 13.5%、16%左右，农 作物秸秆综合利用率保持在 86%以上，大宗固废综合利用率达到60% ，建筑垃圾综合利用率达到 60% ，废纸利用量达到 6000 万吨，废钢利用量达到 3.2 亿吨，再生有色金属产量达到 2000 万吨，其中再生铜、再生铝和再生铅产量分别达到 400 万吨、1150万吨、290 万吨，资源循环利用产业产值达到 5 万亿元。
三、重点任务
（一）构建资源循环型产业体系，提高资源利用效率。
1.推行重点产品绿色设计。健全产品绿色设计政策机制，引导 企业在生产过程中使用无毒无害、低毒低害、低（无）挥发性有 机物（VOCs）含量等环境友好型原料。推广易拆解、易分类、易 回收的产品设计方案，提高再生原料的替代使用比例。推动包装 和包装印刷减量化。加快完善重点产品绿色设计评价技术规范， 鼓励行业协会发布产品绿色设计指南，推广绿色设计案例。
2.强化重点行业清洁生产。依法在“双超双有高耗能”行业实施 强制性清洁生产审核，引导其他行业自觉自愿开展审核。进一步 规范清洁生产审核行为，提高清洁生产审核质量。推动石化、化 工、焦化、水泥、有色、电镀、印染、包装印刷等重点行业“一行 一策”制定清洁生产改造提升计划。加快清洁生产技术创新、成果 转化与标准体系建设，建立健全差异化奖惩机制，探索开展区 域、工业园区和行业清洁生产整体审核试点示范工作。
3.推进园区循环化发展。推动企业循环式生产、产业循环式组 合，促进废物综合利用、能量梯级利用、水资源循环使用，推进 工业余压余热、废水废气废液的资源化利用，实现绿色低碳循环 发展，积极推广集中供气供热。鼓励园区推进绿色工厂建设，实现厂房集约化、原料无害化、生产洁净化、废物资源化、能源低碳化、建材绿色化。制定园区循环化发展指南，推广钢铁、有 色、冶金、石化、装备制造、轻工业等重点行业循环经济发展典 型模式。鼓励创建国家生态工业示范园区。
4.加强资源综合利用。加强对低品位矿、共伴生矿、难选冶 矿、尾矿等的综合利用，推进有价组分高效提取利用。进一步拓 宽粉煤灰、煤矸石、冶金渣、工业副产石膏、建筑垃圾等大宗固 废综合利用渠道，扩大在生态修复、绿色开采、绿色建材、交通 工程等领域的利用规模。加强赤泥、磷石膏、电解锰渣、钢渣等 复杂难用工业固废规模化利用技术研发。推动矿井水用于矿区补 充水源和周边地区生产、生态用水。加强航道疏浚土、疏浚砂综 合利用。
5.推进城市废弃物协同处置。完善政策机制和标准规范，推动 协同处置设施参照城市环境基础设施管理，保障设施持续稳定运 行。通过市场化方式确定城市废弃物协同处置付费标准，有序推 进水泥窑、冶炼窑炉协同处置医疗废物、危险废物、生活垃圾 等，统筹推进生活垃圾焚烧炉协同应急处置医疗废物。推进厨余 垃圾、园林废弃物、污水厂污泥等低值有机废物的统筹协同处 置。
（二）构建废旧物资循环利用体系，建设资源循环型社会。
1.完善废旧物资回收网络。将废旧物资回收相关设施纳入国土 空间总体规划，保障用地需求，合理布局、规范建设回收网络体系，统筹推进废旧物资回收网点与生活垃圾分类网点“两网融合”。 放宽废旧物资回收车辆进城、进小区限制并规范管理，保障合理 路权。积极推行“互联网+回收”模式，实现线上线下协同，提高规 范化回收企业对个体经营者的整合能力，进一步提高居民交投废 旧物资便利化水平。规范废旧物资回收行业经营秩序，提升行业 整体形象与经营管理水平。因地制宜完善乡村回收网络，推动城 乡废旧物资回收处理体系一体化发展。支持供销合作社系统依托 销售服务网络，开展废旧物资回收。
2.提升再生资源加工利用水平。推动再生资源规模化、规范 化、清洁化利用，促进再生资源产业集聚发展，高水平建设现代 化“城市矿产”基地。实施废钢铁、废有色金属、废塑料、废纸、废 旧轮胎、废旧手机、废旧动力电池等再生资源回收利用行业规范 管理，提升行业规范化水平，促进资源向优势企业集聚。加强废 弃电器电子产品、报废机动车、报废船舶、废铅蓄电池等拆解利 用企业规范管理和环境监管，加大对违法违规企业整治力度，营 造公平的市场竞争环境。加快建立再生原材料推广使用制度，拓 展再生原材料市场应用渠道，强化再生资源对战略性矿产资源供 给保障能力。
3.规范发展二手商品市场。完善二手商品流通法规，建立完善 车辆、家电、手机等二手商品鉴定、评估、分级等标准，规范二 手商品流通秩序和交易行为。鼓励“互联网+二手”模式发展，强化 互联网交易平台管理责任，加强交易行为监管，为二手商品交易提供标准化、规范化服务，鼓励平台企业引入第三方二手商品专业经营商户，提高二手商品交易效率。推动线下实体二手市场规 范建设和运营，鼓励建设集中规范的“跳蚤市场”。鼓励在各级学校 设置旧书分享角、分享日，促进广大师生旧书交换使用。鼓励社 区定期组织二手商品交易活动，促进辖区内居民家庭闲置物品交 易和流通。
4.促进再制造产业高质量发展。提升汽车零部件、工程机械、 机床、文办设备等再制造水平，推动盾构机、航空发动机、工业 机器人等新兴领域再制造产业发展，推广应用无损检测、增材制 造、柔性加工等再制造共性关键技术。培育专业化再制造旧件回 收企业。支持建设再制造产品交易平台。鼓励企业在售后服务体 系中应用再制造产品并履行告知义务。推动再制造技术与装备数 字化转型结合，为大型机电装备提供定制化再制造服务。在监管 部门信息共享、风险可控的前提下，在自贸试验区支持探索开展 航空、数控机床、通信设备等保税维修和再制造复出口业务。加 强再制造产品评定和推广。
（三）深化农业循环经济发展，建立循环型农业生产方式。
1.加强农林废弃物资源化利用。推动农作物秸秆、畜禽粪污、 林业废弃物、农产品加工副产物等农林废弃物高效利用。加强农 作物秸秆综合利用，坚持农用优先，加大秸秆还田力度，发挥耕 地保育功能，鼓励秸秆离田产业化利用，开发新材料新产品，提 高秸秆饲料、燃料、原料等附加值。加强畜禽粪污处理设施建设，鼓励种养结合，促进农用有机肥就地就近还田利用。因地制宜鼓励利用次小薪材、林业三剩物（采伐剩余物、造材剩余物、 加工剩余物）进行复合板材生产、食用菌栽培和能源化利用，推 进农产品加工副产物的资源化利用。
2.加强废旧农用物资回收利用。引导种植大户、农民合作社、 家庭农场、农用物资企业、废旧物资回收企业等相关责任主体主 动参与回收。支持乡镇集中开展回收设施建设，健全农膜、化肥 与农药包装、灌溉器材、农机具、渔网等废旧农用物资回收体 系。建设区域性废旧农用物资集中处置利用设施，提高规模化、 资源化利用水平。
3.推行循环型农业发展模式。推行种养结合、农牧结合、养殖 场建设与农田建设有机结合，推广畜禽、鱼、粮、菜、果、茶协 同发展模式。打造一批生态农场和生态循环农业产业联合体，探 索可持续运行机制。推进农村生物质能开发利用，发挥清洁能源 供应和农村生态环境治理综合效益。构建林业循环经济产业链， 推广林上、林间、林下立体开发产业模式。推进种植、养殖、农 产品加工、生物质能、旅游康养等循环链接，鼓励一二三产融合 发展。
四、重点工程与行动
（一）城市废旧物资循环利用体系建设工程。以直辖市、省 会城市、计划单列市及人口较多的城市为重点，选择约 60 个城市 开展废旧物资循环利用体系建设。统筹布局城市废旧物资回收交投点、中转站、分拣中心建设。在社区、商超、学校、办公场所等设置回收交投点，推广智能回收终端。合理布局中转站，建设 功能健全、设施完备、符合安全环保要求的综合型和专业型分拣 中心。统筹规划建设再生资源加工利用基地，推进废钢铁、废有 色金属、报废机动车、退役光伏组件和风电机组叶片、废旧家 电、废旧电池、废旧轮胎、废旧木制品、废旧纺织品、废塑料、 废纸、废玻璃、厨余垃圾等城市废弃物分类利用和集中处置，引 导再生资源加工利用项目集聚发展。鼓励京津冀、长三角、珠三 角、成渝等重点城市群建设区域性再生资源加工利用基地。
（二）园区循环化发展工程。制定各地区循环化发展园区清 单，按照“一园一策”原则逐个制定循环化改造方案。组织园区企业 实施清洁生产改造。积极利用余热余压资源，推行热电联产、分 布式能源及光伏储能一体化系统应用，推动能源梯级利用。建设 园区污水集中收集处理及回用设施，加强污水处理和循环再利 用。加强园区产业循环链接，促进企业废物资源综合利用。建设 园区公共信息服务平台，加强园区物质流管理。具备条件的省级 以上园区 2025 年底前全部实施循环化改造。
（三）大宗固废综合利用示范工程。聚焦粉煤灰、煤矸石、 冶金渣、工业副产石膏、尾矿、共伴生矿、农作物秸秆、林业三 剩物等重点品种，推广大宗固废综合利用先进技术、装备，实施 具有示范作用的重点项目，大力推广使用资源综合利用产品，建 设 50 个大宗固废综合利用基地和 50 个工业资源综合利用基地。
（四）建筑垃圾资源化利用示范工程。建设 50 个建筑垃圾资源化利用示范城市。推行建筑垃圾源头减量，建立建筑垃圾分类 管理制度，规范建筑垃圾堆放、中转和资源化利用场所建设和运 营管理。完善建筑垃圾回收利用政策和再生产品认证标准体系， 推进工程渣土、工程泥浆、拆除垃圾、工程垃圾、装修垃圾等资 源化利用，提升再生产品的市场使用规模。培育建筑垃圾资源化 利用行业骨干企业，加快建筑垃圾资源化利用新技术、新工艺、 新装备的开发、应用与集成。
（五）循环经济关键技术与装备创新工程。深入实施循环经 济关键技术与装备重点专项。围绕典型产品生态设计、重点行业 清洁生产、大宗固废综合利用、再生资源高质循环、高端装备再 制造等领域，突破一批绿色循环关键共性技术及重大装备；在京 津冀、长三角、珠三角等区域，开展循环经济绿色技术体系集成 示范，推动形成政产学研用一体化的科技成果转化模式。
（六）再制造产业高质量发展行动。结合工业智能化改造和 数字化转型，大力推广工业装备再制造，扩大机床、工业电机、 工业机器人再制造应用范围。支持隧道掘进、煤炭采掘、石油开 采等领域企业广泛使用再制造产品和服务。在售后维修、保险、 商贸、物流、租赁等领域推广再制造汽车零部件、再制造文办设 备，再制造产品在售后市场使用比例进一步提高。壮大再制造产 业规模，引导形成 10 个左右再制造产业集聚区，培育一批再制造 领军企业，实现再制造产业产值达到 2000 亿元。
（七）废弃电器电子产品回收利用提质行动。利用互联网信息技术，鼓励多元参与，构建线上线下相融合的废弃电器电子产 品回收网络，继续开展电器电子产品生产者责任延伸试点。支持 电器电子产品生产企业通过自主回收、联合回收或委托回收等方 式建立回收体系，引导并规范生产企业与回收企业、电商平台共 享信息。引导废弃电器电子产品流入规范化拆解企业。保障手 机、电脑等电子产品回收利用全过程的个人隐私信息安全。强化 科技创新，鼓励新技术、新工艺、新设备的推广应用，支持规范 拆解企业工艺设备提质改造，推进智能化与精细化拆解，促进高 值化利用。
（八）汽车使用全生命周期管理推进行动。研究制定汽车使 用全生命周期管理方案，构建涵盖汽车生产企业、经销商、维修 企业、回收拆解企业等的汽车使用全生命周期信息交互系统，加 强汽车生产、进口、销售、登记、维修、二手车交易、报废、关 键零部件流向等信息互联互通和交互共享。建立认证配件、再制 造件、回用外观件的标识制度和信息查询体系。开展汽车产品生 产者责任延伸试点。选择部分地区率先开展汽车使用全生命周期 管理试点，条件成熟后向全国推广。
（九）塑料污染全链条治理专项行动。科学合理推进塑料源 头减量，严格禁止生产超薄农用地膜、含塑料微珠日化产品等危 害环境和人体健康的产品，鼓励公众减少使用一次性塑料制品。 深入评估各类塑料替代品全生命周期资源环境影响。因地制宜、积极稳妥推广可降解塑料，健全标准体系，提升检验检测能力，规范应用和处置。推进标准地膜应用，提高废旧农膜回收利用水 平。加强塑料垃圾分类回收和再生利用，加快生活垃圾焚烧处理 设施建设，减少塑料垃圾填埋量。开展江河、湖泊、海岸线塑料 垃圾清理，实施海洋垃圾清理专项行动。加强政策解读和宣传引 导，营造良好社会氛围。
（十）快递包装绿色转型推进行动。强化快递包装绿色治 理，推动电商与生产商合作，实现重点品类的快件原装直发。鼓 励包装生产、电商、快递等上下游企业建立产业联盟，支持建立 快递包装产品合格供应商制度，推动生产企业自觉开展包装减量 化。实施快递包装绿色产品认证制度。开展可循环快递包装规模 化应用试点，大幅提升循环中转袋（箱）应用比例。加大绿色循 环共用标准化周转箱推广应用力度。鼓励电商、快递企业与商业 机构、便利店、物业服务企业等合作设立可循环快递包装协议回 收点，投放可循环快递包装的专业化回收设施。到 2025 年，电商 快件基本实现不再二次包装，可循环快递包装应用规模达 1000 万 个。
（十一）废旧动力电池循环利用行动。加强新能源汽车动力 电池溯源管理平台建设，完善新能源汽车动力电池回收利用溯源 管理体系。推动新能源汽车生产企业和废旧动力电池梯次利用企 业通过自建、共建、授权等方式，建设规范化回收服务网点。推 进动力电池规范化梯次利用，提高余能检测、残值评估、重组利用、安全管理等技术水平。加强废旧动力电池再生利用与梯次利用成套化先进技术装备推广应用。完善动力电池回收利用标准体 系。培育废旧动力电池综合利用骨干企业，促进废旧动力电池循 环利用产业发展。
五、政策保障
（一）健全循环经济法律法规标准。推动修订循环经济促进 法，进一步明确相关主体权利义务。研究修订废弃电器电子产品 回收处理管理条例，健全配套政策，更好发挥市场作用。鼓励各 地方制定促进循环经济发展的地方性法规。完善循环经济标准体 系，健全绿色设计、清洁生产、再制造、再生原料、绿色包装、 利废建材等标准规范，深化国家循环经济标准化试点工作。
（二）完善循环经济统计评价体系。研究完善循环经济统计 体系，逐步建立包括重要资源消耗量、回收利用量等在内的统计 制度，优化统计核算方法，提升统计数据对循环经济工作的支撑 能力。完善循环经济发展评价指标体系，健全循环经济评价制 度，鼓励开展第三方评价。
（三）加强财税金融政策支持。统筹现有资金渠道，加强对 循环经济重大工程、重点项目和能力建设的支持。加大政府绿色 采购力度，积极采购再生资源产品。落实资源综合利用税收优惠 政策，扩大环境保护、节能节水等企业所得税优惠目录范围。鼓 励金融机构加大对循环经济领域重大工程的投融资力度。加强绿 色金融产品创新，加大绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险对循环经济有关企业和项目的支持力度。
（四）强化行业监管。加强对报废机动车、废弃电器电子产 品、废旧电池回收利用企业的规范化管理，严厉打击非法改装拼 装、拆解处理等行为，加大查处和惩罚力度。强化市场监管，严 厉打击违规生产销售国家明令禁止的塑料制品，严格查处可降解 塑料虚标、伪标等行为。加强废旧物资回收、利用、处置等环节 的环境监管。
六、组织实施
国家发展改革委加强统筹协调和监督管理，充分发挥发展循 环经济工作部际联席会议机制作用，及时总结分析工作进展，切 实推进本规划实施。各有关部门按照职能分工抓好重点任务落 实，并加强与节能、节水、垃圾分类、“无废城市”建设等相关工作 的衔接。各地要高度重视循环经济发展，精心组织安排，明确重 点任务和责任分工，结合实际抓好规划贯彻落实。
其中，城市废旧物资循环利用体系建设工程由国家发展改革 委、商务部会同自然资源部、工业和信息化部、住房城乡建设部 等部门组织实施。园区循环化发展工程由国家发展改革委会同工 业和信息化部等部门组织实施。大宗固废综合利用示范工程由国 家发展改革委、工业和信息化部会同生态环境部、农业农村部、 国家林草局等部门组织实施。建筑垃圾资源化利用示范工程由住 房城乡建设部会同国家发展改革委等部门组织实施。循环经济关 键技术与装备创新工程由科技部会同国家发展改革委等有关部门组织实施。再制造产业高质量发展行动由国家发展改革委、工业和信息化部会同有关部门组织实施。废弃电器电子产品回收利用 提质行动由国家发展改革委、生态环境部会同工业和信息化部、 商务部、供销合作总社等部门组织实施。汽车使用全生命周期管 理推进行动由国家发展改革委、商务部会同工业和信息化部、公 安部、生态环境部、交通运输部、海关总署等部门组织实施。塑 料污染全链条治理专项行动由国家发展改革委、生态环境部会同 工业和信息化部、商务部、住房城乡建设部、农业农村部、市场 监管总局、国家邮政局、供销合作总社等部门组织实施。快递包 装绿色转型推进行动由国家发展改革委、国家邮政局会同工业和 信息化部、生态环境部、交通运输部、商务部、市场监管总局等 部门组织实施。废旧动力电池循环利用行动由工业和信息化部会 同国家发展改革委、生态环境部等部门组织实施。完善循环经济 统计评价体系由国家发展改革委、国家统计局会同工业和信息化 部、商务部、生态环境部等部门组织实施。
