8月4日，国土资源部、农业部联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（以下简称《通知》）。《通知》出台的背景是什么？重点提出哪些要求？作出哪些部署？国土资源部耕地保护司负责人对此进行了解读。
从106个重点城市向全域推开
今年的中央1号文件和《政府工作报告》提出，2016年要全面完成永久基本农田划定并实行特殊保护。在多方面的共同努力下，106个重点城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作提前完成，取得了阶段性成果。7月7日， 国土资源部、农业部在杭州联合召开全国永久基本农田划定工作现场交流会，总结并交流了重点城市周边划定工作经验，对全面划定工作作出部署。当前，全面划定 永久基本农田主要面临三项任务：一是指导和推动划定工作向所有中小城市和广大农村展开，确保今年年底前按时保质完成划定工作；二是落实全面划定各项任务， 推进永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”等工作，形成划定成果；三要加强永久基本农田的特殊保护。
坚持五大原则，落实15.46亿亩划定任务
《通知》明确了全面划定永久基本农田坚持的五项基本原则：一要坚持依法依规、规范划定。根据《土地管理法》和《基本农田保护条例》有关规定，按照土地利用总体 规划（以下简称“规划”）调整完善确定的目标任务，规范有序开展全域永久基本农田划定工作。二要坚持统筹规划、协调推进。永久基本农田划定要与规划调整完 善协同推进，两者互为基础、互为条件。城市周边和全域永久基本农田划定要充分衔接，划定成果要全部纳入地方各级规划调整方案，两项工作统一方案编制，同步 完成。三要坚持保护优先、优化布局。永久基本农田划定和规划调整完善要按照总体稳定、局部微调、应保尽保、量质并重的要求，优先确定永久基本农田布局，把 城市周边“围住”、把公路沿线“包住”，优化国土空间开发格局。四要坚持优进劣出、提升质量。落实国务院土壤污染防治行动计划，将重点地区、重点部位优先 保护类和安全利用类耕地优先划入，将受重度污染的严格控制类耕地及其他质量低下耕地按质量由低到高依次划出，提升耕地质量，保证农业生产环境安全。五要坚 持特殊保护、管住管好。加强和完善对永久基本农田管控性、建设性和激励约束性保护政策，严格落实永久基本农田保护责任，强化全面监测监管，建立健全“划、 建、管、护”长效机制。
同时，《通知》还明确了全面划定的目标任务：将《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）调整方案》确定的全国15.46亿亩永久基本农田保护任务落实到用途管制分区，落实到图斑地块，与土地承包经营权确权登记颁证工作相结合，实现上图入库、落地到户，确保划足、划优、划实，实现定量、定质、定位、定责保护，划准、管住、建好、守牢永久基本农田。
统筹做好永久基本农田划定与规划调整完善
永久基本农田划定和土地利用规划调整是一件事情的两个方面，两者互为基础、互为条件。统筹做好两项工作，是划定工作的重点。
首先，要处理好永久基本农田划定与规划调整完善两者关系。划定永久基本农田是土地利用总体规划调整完善的前置条件。各级规划调整方案报批前，应先行完成同级 永久基本农田划定方案论证审核，论证审核通过的，出具审核意见，作为规划调整方案报批的必备条件；论证审核未通过的，上级政府不得批准下级规划。各级规划 调整方案要有永久基本农田划定和保护专门章节，明确全域及城市周边保护目标任务和布局安排，明确保护、建设和监管等措施。
其次，永久基本农田划定是规划调整完善的核心任务。各地要及时将《全国规划调整方案》确定的永久基本农田划定目标任务逐级分解下达到市县乡，市县乡要依据分 解下达的目标任务逐级落实永久基本农田保护布局安排。划定成果要全部纳入规划调整方案，两项工作统一方案编制，同步完成。
此外，对于省级规划调整后2020年耕地保有量低于现行土地利用总体规划安排的，符合永久基本农田布局要求的现状基本农田，一律继续保留划定为永久基本农田。
划定任务逐级分解，论证审核层层把关
对于全域划定的方法路径，《通知》要求，各地要及时将《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年） 调整方案》确定的永久基本农田划定目标任务逐级分解下达到市县乡，市县乡要依据分解下达的目标任务逐级落实永久基本农田保护布局安排。市级规划要优先划定 城市周边永久基本农田，确定永久基本农田集中区；县级规划要优先确定永久基本农田布局，落实到用途管制分区；乡级规划要将县级规划确定的永久基本农田保护 区落实到图斑、地块。县乡级规划要根据当地实际确定基本农田整备区，推动零星耕地的整合归并、提质改造。
同时，各地要根据分解下达的保护任务及相关要求，编制全域永久基本农田划定方案，经同级人民政府同意后，报上一级国土资源、农业主管部门论证审核。全域划 定，要以已有基本农田划定和保护成果、城市周边永久基本农田划定成果为基础，按照空间由近及远、质量由高到低的顺序，在城市周边以外区域划足补齐永久基本 农田保护面积。要严格落实“优进劣出”要求，在确保全域永久基本农田保护目标任务完成的前提下，将零星分散、规模过小、不易耕作、质量较差等不宜作为永久 基本农田的耕地，按照质量由低到高的顺序依次划出。
为把好永久基本农田划定质量关，《通知》对各级论证审核工作也提出了严格要求。
各级永久基本农田划定方案论证审核工作按照上报一批、审核一批的方式同步开展。31个省（区、市）永久基本农田划定方案由两部审核；报国务院审批土地利用总体规划的城市及其他地级市永久基本农田划定方案由省级国土资源、农业主管部门论证审核；县乡级永久基本农田划定方案一并编制，由市级国土资源、农业主管部门论证审核。
省级永久基本农田划定方案重点审核划定任务是否达到规划目标，划定目标任务是否分解下达，城市周边划定任务是否落实，调整依据是否充分等。市、县级划定方案 还应重点审核划定任务是否落实到图斑地块、地类是否符合划定要求、质量是否提高、布局是否稳定、划入划出依据是否充分、城市周边划定任务是否落实、核实举 证材料是否合规等。论证审核程序、标准和具体要求，由各省（区、市）国土资源、农业主管部门按照两部相关规定，结合本地实际制定。
“三位一体”落实永久基本农田特殊保护任务
划定永久基本农田的目的就是要保护好。对划定的永久基本农田实行特殊保护，就要把管控性保护、建设性保护和激励约束性保护统筹起来，“三位一体”落实永久基本农田特殊保护任务。
一要“管得严”，从严管控非农建设占用永久基本农田。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避让的外，其他任何建设都不得占用，坚决防止永久基本农田“非农化”。
《通知》要求，不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间，不得随意改变永久基本农田规划区边界特别是城市周边永久基本农田。符合法定条件的，需占用 和改变永久基本农田的，必须经过可行性论证，确实难以避让的，应当将土地利用总体规划调整方案和永久基本农田补划方案一并报国务院批准，及时补划数量相 等、质量相当的永久基本农田。
二要“建得好”，加大永久基本农田建设力度。各地要加大财政投入力度，整合涉农资金，吸引社会投资，在永久基本农田保护区和整备区开展高标准农田建设和土地 整治，全面推行耕作层土壤剥离再利用，占用永久基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用永久基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣 质地或者其他耕地的土壤改良。新建成的高标准农田应当划为永久基本农田，作为改变或占用基本农田的补划基础。
三要“守得牢”，完善永久基本农田保护激励约束机制。一方面，要切实落实永久基本农田保护责任。坚持党政同责、严格考核审计、严肃执法监督，强化地方各级政 府永久基本农田保护主体责任。另一方面，要建立完善永久基本农田保护激励机制。与整合有关涉农补贴政策、完善粮食主产区利益补偿机制相衔接，与生态补偿机 制联动，鼓励有条件的地区建立耕地保护基金，建立和完善耕地保护激励机制，对农村集体经济组织、农民管护、改良和建设永久基本农田进行补贴，调动广大农民 保护永久基本农田的积极性。
切实将永久基本农田划定工作落到实处，需要多方保障。两部将进一步加强对各省（区、市）全域划定工作的督促指导，对工作不力的地方，及时通报，促进整改；各 省（区、市）切实加强对市县工作的督促指导，定期向两部报送划定进展情况。目前，永久基本农田划定和保护已列入省级政府耕地保护责任目标考核和粮食安全省 长责任制考核重点内容。2017年上半年，国家土地督察机构将开展全面划定永久基本农田落实情况专项督察。
我国全面划定永久基本农田 实行特殊保护
农民日报报讯（记者高文）为全面完成永久基本农田划定工作，切实加强特殊保护，国土资源部、农业部近日联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》。
《通知》指出，全面划定永久基本农田是保 障国家粮食安全，提高粮食综合生产能力的重要举措，是推动节约集约用地、促进生态文明建设的重要途径，是推动农村发展和农业现代化建设、维护农民权益的重 要保障，各地应深刻认识其重大意义并切实做好相关工作。《通知》明确，划定永久基本农田要坚持“依法依规、规范划定，统筹规划、协调推进，保护优先、优化 布局，优进劣出、提升质量，特殊保护、管住管好”五项原则，将《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》确定的全国15.46亿亩永 久基本农田保护任务落实到用途管制分区，落实到图斑地块，与土地承包经营权确权登记颁证工作相结合，实现上图入库、落地到户，确保划足、划优、划实，实现 定量、定质、定位、定责保护，划准、管住、建好、守牢永久基本农田。
《通知》要求，要统筹做好永久基本农田划 定与规划调整完善。要切实落实全面划定各项任务，一方面，要全面落实永久基本农田划定上图入库、落地到户，落实“落地块、明责任、设标志、建表册、入图 库”等工作任务，及时形成划定成果；另一方面，要按照“县级自验、市级初验、省级验收”自下而上的程序，认真做好永久基本农田划定成果验收工作。要实行永 久基本农田特殊保护，要建立完善永久基本农田保护激励机制，建立健全“划、建、管、护”长效机制，调动广大农民保护永久基本农田的积极性。
扎紧耕地保护的“制度篱笆”
——解读《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》
本报记者 高文
近日，国土资源部、农业部联合发布《关于 全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》，从认识划定永久基本农田的意义、明确划定的指导思想和基本原则、统筹做好相关工作、切实落实划定任务、加强特 殊保护等方面提出要求。《通知》出台的背景是什么？重点提出哪些要求？作出哪些部署？国土资源部耕地保护司负责人对此进行了解读。
划准、管住、建好、守牢永久基本农田
“《通知》明确了永久基本农田划定指导思 想。即全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以新发展理念为引领，以处理好农民与土地关 系为主线，以确保国家粮食安全为目标，以提升耕地综合生产能力为重点，以‘四个不能’为底线，坚持目标导向和问题导向，坚持先难后易方法路径，坚持齐抓共 管工作格局，全面划定永久基本农田并实行特殊保护，加快建立粮食安全功能区和重要农产品生产保护区，实现耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护，为促进农 业现代化、新型城镇化健康发展和生态文明建设提供坚实资源基础。”该负责人介绍。
对于永久基本农田划定的原则，该负责人指 出，必须坚持五方面基本原则。一要坚持依法依规、规范划定。根据《土地管理法》和《基本农田保护条例》有关规定，按照规划调整完善确定的目标任务，规范有 序开展全域永久基本农田划定工作。二要坚持统筹规划、协调推进。城市周边和全域永久基本农田划定要充分衔接，划定成果要全部纳入规划调整方案，两项工作统 一方案编制，同步完成。三要坚持保护优先、优化布局。永久基本农田划定和规划调整完善要按照总体稳定、局部微调、应保尽保、量质并重的要求，与粮食生产功 能区和重要农产品生产保护区建设布局相协调，优先确定永久基本农田布局，把城市周边“围住”、把公路沿线“包住”，优化国土空间开发格局。四要坚持优进劣 出、提升质量。落实国务院土壤污染防治行动计划，将重点地区、重点部位优先保护类和安全利用类耕地优先划入，将受重度污染的严格控制类耕地及其他质量低下 耕地按照质量由低到高的顺序依次划出，提升耕地质量，保证农业生产环境安全。五要坚持特殊保护、管住管好。加强和完善对永久基本农田管控性、建设性和激励 约束性保护政策，严格落实永久基本农田保护责任，强化全面监测监管，建立健全“划、建、管、护”长效机制。
划定永久基本农田要坚持“优进劣出”
“对于全域划定工作要做到三个‘必须明 确’。一是必须明确全面划定永久基本农田是在现有工作基础上的调整完善，不是另起炉灶、再搞一套。要根据土地二次调查和年度变更调查成果，充分运用农用地 分等定级、土壤地球化学调查、土地整治与高标准农田建设等成果，进一步摸清底数、查清潜力，明确任务，科学划定。二是必须明确划定永久基本农田要坚持‘优 进劣出’，绝不允许借规划调整完善之机随意改变原有基本农田布局，更不允许擅自把不稳定耕地、劣地、坡地、生地划为永久基本农田，搞‘狸猫换太子’、滥竽 充数。三是必须明确接到土地利用总体规划调整完善方案核定的永久基本农田划定任务后，市县国土和农业部门要在党委、政府统一领导下，迅即组织实施，不要犹 豫拖延。”该负责人进一步解释永久基本农田划定原则。
对于全域划定的方法路径，该负责人表示， 各地要采取自上而下的方式，及时将规划调整方案确定的永久基本农田划定目标任务，逐级分解下达；省级规划要把国家规划确定的保护任务分解下达到市；市级规 划要优先划定城市周边永久基本农田，确定永久基本农田集中区；县级规划要优先确定永久基本农田布局，落实到用途管制分区；乡级规划要将县级规划确定的永久 基本农田保护区落实到图斑、地块，并根据当地实际划出基本农田整备区，推动零星耕地的整合归并、提质改造。
要把永久基本农田从图上落实到田头
该负责人表示，永久基本农田划定成果包括 永久基本农田划定总结报告、保护图表册、数据库、保护责任书（状）和保护标志设立情况等。形成划定成果，要全面落实“落地块、明责任、设标志、建表册、入 图库”五项任务。落地块，就是要把永久基本农田从图上落实到田头，确定边界、地类、面积、质量等级和片块编号。明责任，就是要逐级签订责任书，把保护责任 落实到地方各级政府，落实到村组、农户，落实到农村土地确权登记颁证工作中。设标志，就是在城市周边、交通沿线醒目位置，设定永久基本农田统一标识，昭示 社会，接受监督。建表册，就是要把基本农田保护图和数量、质量、责任信息及时整理汇集成册，确保真实、完整、准确。入图库，就是要按照信息化要求，将永久 基本农田相关信息对应到图斑，做到图、数、实地相一致。
对于做好划定成果验收工作，《通知》提 出，各省（区、市）国土资源、农业主管部门要在政府统一组织下，按照县级自验、市级初验、省级验收自下而上的程序，及时对各市县永久基本农田划定的成果进 行验收。地方各级国土资源、农业主管部门对本行政区域永久基本农田划定成果信息的真实性、合法性、合规性负责。两部将按照有关规定对永久基本农田划定成果 进行复核。数据库成果要与规划调整完善数据库一并纳入国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，作为土地审批、卫片执法、土地督察的重要依据。
“三位一体”落实永久基本农田特殊保护任务
“划定永久基本农田的目的就是要保护好。对划定的永久基本农田实行特殊保护，就要把管控性保护、建设性保护和激励约束性保护统筹起来，‘三位一体’落实永久基本农田特殊保护任务。”该负责人说。
一要“管得严”，从严管控非农建设占用永久基本农田。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避让的之外，其他任何建设都不得占用，坚决防止永久基本农田“非农化”。
“要改变过去允许多预留一定比例基本农田、建设占用不视为调整规划的做法，把永久基本农田保护区边界特别是城市周边永久基本农田作为不能随意改变的红线，把‘红飘带’固定下来，变成带电‘高压线’。”该负责人说。
二要“建得好”，加大永久基本农田建设力度。各地要加大财政投入力度，整合涉农资金，吸引社会投资，在永久基本农田保护区和整备区开展高标准农田建设和土地整治，全面推行耕作层土壤剥离再利用，不断提高永久基本农田质量等级。
三要“守得牢”，完善永久基本农田保护激 励约束机制，落实永久基本农田保护责任，建立完善保护激励机制。重点要调动两个积极性，一方面坚持党政同责，严格考核审计，严肃执法监督，切实落实地方各 级政府永久基本农田保护主体责任；另一方面，建立和完善耕地保护激励机制，充分调动农村集体经济组织、农民管护和建设永久基本农田的积极性。
