《指导意见》从指导思想、基本原则、规划统筹、项目管理以及落实占补平衡、加强监督管理等方面作出明确规定。要将耕地提质改造纳入土地整治规划，整体谋划，整合安排；要严格依据规划实施提质改造，必须符合土地利用总体规划、土地整治规划和其他相关规划，严禁违反规划擅自毁林开荒造地，擅自填海、填湖、填湿地垦造耕地，破坏生态环境。同时，要充分尊重农民意愿，不得违背资源条件和农民意见强行推进。
《指导意见》要求，实施提质改造的土地整治项目要具有一定建设规模，实现集中连片，统一规划、统一设计、统一实施，发挥规模效益；必须依据土地 整治项目管理规定组织实施、监管和验收。同时，要按照项目管理、土地变更调查、农用地分等定级等相关规定和标准规范，把好项目验收关。
《指导意见》明确了补改结合的适用范围，即对于单独选址建设项目受资源条件限制，无法落实占优补优、占水田补水田的，可通过补改结合落实；各类 城市建设涉及占用耕地的，仍坚持先补后占和直接补充优质耕地，落实占优补优、占水田补水田。同时，要做好用地审查把关，市县国土资源主管部门在报批环节拟 定补充耕地方案时，应首先注明建设拟占用耕地面积及耕地质量等别，省级国土资源主管部门对补充耕地方案严格审查把关。
《指导意见》规定，提质改造土地整治项目要纳入监管平台，构建和完善项目监督管理信息系统，建立专门补改结合管理台账，做到上图入库、统一监管。各级国土资源主管部门要在政府统一领导下健全规章制度，完善监管措施。落实情况要纳入耕地占补平衡和耕地保护责任目标检查与考核内容，落实监管共同责 任。
杜绝占多补少、占优补劣、占水田补旱地
以补改结合方式落实耕地占补平衡
农民日报记者 高文
近日，国土资源部下发了《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（以下简称《指导意见》）。日前，国土资源部耕地保护司副司长刘明松就《指导意见》有关问题进行了解读。
保障经济建设合理用地需求，支持稳增长重点建设及时落地
耕地是我国最为宝贵的资源，关系十几亿人吃饭大事，必须保护好，绝不能有闪失。要像保护大熊猫一样保护耕地，坚决杜绝占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。“制定《指导意见》总的意图就是贯彻落实党中央、国务院关于严格耕地保护的指示要求，通过采取改革措施，探索落实耕地占补平衡新的途径和 方式。”刘明松说。
刘明松说，近年来，随着各地持续不断补充耕地，耕地后备资源尤其是优质后备资源越来越缺乏，补充耕地数量难度加大，特别是直接开垦补充同等质量的耕地和水田，许多地方难以做到。在当前各项建设还必须占用一定耕地的情况下，需要实事求是地探索改革措施，根据耕地资源状况寻找一条行之有效的耕地占补 平衡途径，实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。因此，《指导意见》的出台，也可以说是被“逼”出来的改革举措。目的就是既要保障经济建设合理用地 需求，支持稳增长重点建设及时落地，又要落实好最严格的耕地保护制度，充分发挥耕地占补平衡对工业化、城镇化建设占用耕地的补救作用，坚守耕地红线。
刘明松说，《指导意见》明确改革举措的核心，即在补足耕地数量的前提下，通过对现有耕地提质改造、以补充耕地与改造耕地相结合方式实现耕地占补 平衡。这里有两重含义，一是提质改造，二是补改结合。提质改造就是针对现有劣质、等级低的耕地，通过改善土壤、排灌等农业生产条件，提高耕地质量，或者通 过改造农田水利等设施，将旱地改为水田的土地整治行为。补改结合就是在新开垦了耕地、落实了补充耕地数量基础上，补充耕地质量和水田没有达到规定要求的， 通过对现有耕地提质改造的途径，即补充一块、改造一块结合起来，总体实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。
未经农村集体经济组织和大多数农民同意，不得强制实施旱改水
“提质改造、补改结合是落实耕地占补平衡的创新举措，应当注意总结实践经验，审慎稳妥推进。要坚持因地制宜，从自然条件和生态建设要求出发，科 学合理地做好规划。要将提质改造、补改结合纳入土地整治规划内容，对整体布局、规模、时序进行统筹安排。严禁违反规划擅自毁林开荒造地，擅自填海、填湖、 填湿地垦造耕地，破坏生态环境。不得违背当地农业生产和水资源客观条件，将不适宜改造的旱地强行改造为水田。”对于提质改造、补改结合应该注意什么问题， 刘明松表示。
提质改造、补改结合要纳入土地整治项目管理。按照土地整治项目管理规定要求，对提质改造项目认真进行可行性论证，搞好规划设计，做好实施管理和 验收工作。对耕地进行提质改造应具有一定建设规模，集中连片，发挥规模效益。要结合高标准农田建设，高质量、高起点推进耕地提质改造，确保取得实际成效。
提质改造、补改结合要坚持政府主导，充分发挥国土、农业、水利、林业、财政等相关部门作用，协同推进，这也是浙江、江西等省份先行先试取得的宝 贵经验。将提质改造、补改结合落实耕地占补平衡纳入政府耕地保护重要议事日程，加大政府组织领导力度，有利于推进工作开展。同时，在实施过程中，必须充分 尊重农民意愿，未经农村集体经济组织和大多数农民同意，不得强制实施旱改水土地整治。
各类城市建设涉及占用耕地的，不能采取补改结合方式落实耕地占补平衡
“《指导意见》明确，单独选址建设项目涉及占用耕地的，受资源条件限制，难以做到占优补优、占水田补水田的，可通过补改结合方式，在做到补充耕 地数量基础上，结合实施现有耕地提质改造，落实耕地占优补优、占水田补水田。但各类城市建设涉及占用耕地的，不能采取补改结合方式落实耕地占补平衡，而应 当按照现行做法直接开垦优质耕地和水田，实现耕地占补平衡，充分发挥耕地占补平衡制度约束作用，倒逼城市挖潜利用存量土地、节约集约用地。”针对实行补改 结合落实耕地占补平衡的适用范围，刘明松表示。
市县国土资源主管部门在申报建设用地时，应对补改结合补充耕地涉及的耕地面积、质量等级、水田等说明清晰，省级国土资源主管部门对补充耕地方案 严格审查把关。对于农用地转用需报国务院批准的单独选址建设项目用地，省级国土资源主管部门要在审查报告中说明情况，明确审查意见，确保补充耕地落实。
