明晰产权比例激活农地潜能
——陕西省蓝田县董岭村开展51∶49式农地产权比例化市场流转试验
靳军/图 本报记者 肖力伟 胡明宝/文
今年3月21日，随着村民李向田与村集体签订《双重保障型农地产权比例化市场流转试验合同书》，一场冲破传统制度枷锁的农地产权制度探索在一个小山村轰轰烈烈地展开了。
正是因为这场改革，让这个在全国默默无闻的小山村受到了社会关注，陕西省蓝田县董岭村的名字也进入了公众视野。
这是一个勇于改革的村庄。自上世纪90年代李田利从国企买断工龄回村担任村主任后，这个秦岭北麓的小村庄就掀起了一轮又一轮的农业产业结构调整。
从种植苹果到发展中药材再到生猪养殖，每一次的产业结构调整都倾注了李田利带动老百姓快速致富的热情。然而，由于盲目跟风，每一次的尝试都以失败而告终。
时间已经从1996年辗转进入2006年，10年的探索始终没有让这个小山村摆脱贫困的面貌。有群众怀疑，也有群众抱怨，但这些都没有阻挡村支书李田利带动百姓致富的念头。
2006年的一天，在经历过三次产业结构调整失败后的李田利带着从村里采集的土壤来到了西北农林科技大学的实验室。经过科学化验以及实地测定，李田利所在的村子是难得的核桃优生区，这让他兴奋不已，全身心投入到带领村民发展核桃产业中。
经历了又一个10年的发展，由于核桃产业的全村覆盖，如今李田利已经带领群众实现了人均收入11820元，成为了秦岭山下小有名气的富裕村。
然而，李田利并没有因此而停止探索的脚步。
缘起 破解第五次产业结构调整土地困局
董岭村紧邻白鹿原影视基地，特殊的地里位置让李田利看到了董岭村进一步发展的方向。“要走休闲农业的发展路子，这能充分增加农民收入。”李田利说。
去年8月，在李田利的带领下，董岭村农业文化主题公园旅游发展规划出炉。这份规划中，对董岭村在原有产业结构基础上发展生态旅游产业进行了充分论证。
“按照规划，一方面需要加快原有核桃产业的适度规模化经营，实现产业的升级发展，另一方面需要对全村实行功能区改造，进行统一的规划设计。然而，当规划出来后，我们发现存在落地难的问题。”李田利说，最主要的问题在于土地难以进行有效流转。
“目前，村里有专业合作社、涉农公司、家庭农场等几个经济组织，但是组织化程度都不是很高，难以盘活董岭村土地资源。”李田利说。
如何破解土地发展困局成为李田利的头等大事，也是事关董岭村永续发展的大事。李田利的思绪也聚焦在如何进行董岭村的土地改革上。
经过分析，李田利认为，目前土地对于农民而言具有三大功能，分别是保证就业功能、生存功能、财产货币功能。“不管是群众致富还是脱贫，都要在土 地上做文章，土地是农村唯一的资源，只有土地资源盘活了，才能真正释放农村的发展活力。”李田利说，“如果土地资源没盘活，等于拿着金饭碗在要饭。”
路径 “51∶49式”农地产权比例化流转创新
带着董岭村发展遇到的问题，李田利又一次来到了西北农林科技大学，这一次他要解决的是土地制度上层设计的问题。于是，他找到了西北农林科技大学经济管理学院副院长、农地研究专家李录堂教授。
在李录堂教授的指导下，根据国家现行法律法规对农地的三项要求（土地集体公有制性质不变；土地承包关系不变；土地用途不变），董岭村开始了农地产权比例化市场流转改革试验。
“将董岭村农地产权在集体和农民之间按集体占51%、农民占49%的比例分配后再市场化流转，其中集体所占农地产权及收益总额的51%主要用于 农民土地社会保障金，以解决农地市场流转过程中失地失业农民的生存和就业保障问题，其余49%的收益归农民个人所有，进而形成既能保证农地集体所有制主导 地位，又具有双重保障和稳定性的农地产权市场流转机制。”李录堂教授说。
李录堂告诉记者，这一农村土地改革的新思路是遵照“以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”的《宪法》原则，借鉴国有企业划分国有股、企业股 和企业全员持股的经验及城镇住房公积金改革的做法，在董岭村探索建立“以土地集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的土地集体公有制。
按照制度设计，通过土地承包经营控制权比例化市场流转试验，组建土地股份合作社、家庭农场和专业大户等经营主体，实行规模化集约化经营，进而科 学地解决人多地少条件下土地产权市场化可能产生的社会不稳定因素以及农民农地产权自由进入和退出问题，让农民“退出土地”有保障，“进入土地”有支持，彻 底消除农民流转土地的后顾之忧。
从动态过程交易看，转出土地经营权的农民获得了49%的土地货币收入，集体得到了51%的可用于农民将来生存保障和就业保障的货币收入，这部分 收入农民会因永远离开农村而转移接续至城镇社保基金或退休最终拿走，也可以继续放在集体用于农民返乡后进行抵押贷款从事农业生产。
目标 通过农业适度规模经营实现全面小康
“通过集体土地产权比例化市场自由买卖，逐步通过土地市场形成以家庭农场、专业大户、农民专业合作社和龙头企业为载体的适度农业规模经营主 体。”李录堂说，该试验将在董岭村形成新的集体成员资格条件和新型土地承包关系，建立土地社会保障金、土地规模化公积金，实行土地规模化公积金抵押贷款， 最终推动农村经济发展和农民收入增加。
“目前，农民的普遍意愿是从繁重的体力劳动中解放出来从事其他产业，而且土地收益不变。”李田利说：“通过农地产权比例化市场流转改革，土地可 以量化为货币，村民与村委会签订流转协议，村委会在委托第三方或自己成立公司经营，通过发展现代农业保障村民收益，村民可以享受土地收益保底（按照一亩地 1000斤小麦保底收益）和产业发展年终分红（不低于土地盈利的60%二次分红）。为确保集体资产保值增值，我们还在村委会下设立了集体资产管理委员会， 对集体资产运行情况进行全方位监督。”
李田利向记者介绍说，现有的土地流转方式制约了农业集约化发展和农民收入的增长，主要表现在两个方面：首先，目前二轮土地承包合同只剩12年， 而农业投入是一个长期过程，在缺少长效机制的情况下，现有的土地流转难以吸引更多的人进行农业规模化经营投资；其次，从农民增收角度看，土地流转虽然可以 一定程度上实现适度规模经营问题，但是这只能解决少数能人致富问题，难以实现全村村民的共同致富。
“群众满意度是检验这个制度的最好标准。”李田利说，在不同历史条件下，可以采取不同的方式实现农民增收，家庭联产承包责任制有效解决了吃饭的问题，但现在发现对后期农业现代化发展是一个制约，一家一户没办法发展壮大产业，需要进行改革的先试先行。
“启动产权比例化市场流转试点后，可以很好解决村里土地规模化经营问题，把村民从土地中解放出来，加快村里产业发展，增加农民收入。”李田利说，争取用一到两年的努力，流转土地2000亩，为农地产权比例化市场流转改革探索可以推广的经验。
目前，董岭村所有村民都按了手印表示支持。一场农地产权比例化市场流转试验在董岭村拉开了序幕。
记者手记
共谋一盘棋
肖力伟 胡明宝
李录堂,西北农林科技大学经济管理学院副院长、教授、知名农地研究专家，一直致力研究农地产权化市场流转机制，创新“51:49式”农地产权比 例化流转，迫切想要找到一个接地气的实施点；李田利，陕西省蓝田县董岭村党支部书记，二十多年探索着如何带领村民共同致富的初衷不改，特别想获得一个盘活 土地的理论支撑。惺惺相惜，互为所需，二“李”的双手紧紧握在了一起。
农业供给侧结构改革，降本提质增效，适度规模经营是必由之路。然而土地流转遇到多方瓶颈。采访二“李”，深切感受到他们胸中的波涛汹涌和跃跃欲 试，还有他们的共鸣：只有让土地真正进入市场，才能让农地的潜能最大限度得以激发，推动现代农业专业化、标准化发展，产生最佳的经济效益。
更为难能可贵的是，董岭村的村民很快地就统一了思想。一方面是由于对领头人的充分信任，更重要的是他们深深体会到了集体力量的强大。正如代表全 体村民签字的村民李向前所说，一家一户发展受资金、技术等多方限制，经营管理难以做到精细化。现在如果将土地以比例入股到村集体，全村一盘棋，集体致富， 共奔小康，村民们的心就更踏实了，而且对村里今后的发展充满期待。
任何一个重大的改革都不是一帆风顺，“三农”工作更是如此。先行者需要有非凡的勇气和很大的自我牺牲精神。让我们向这些先行者们致敬，为他们助威呐喊！
言论
引导农民退出土地承包经营权需稳妥审慎推进
农业部管理干部学院 赵军洁
随着工业化、城镇化进程加速推进，农村承包地“命根子”的社会保障功能逐渐弱化，取而代之，其市场要素性、财产性功能不断强化。如何高效配置利用农地资源发展农业规模经营，已成为当前深化农村土地制度改革的焦点问题。然而“离乡不离土”依然是我国大部分农村人口流动的主要形式，其导致的农村有效劳动力不足、农地粗放经营、农地经营成本高等问题日益凸显。引导有意愿、有能力的农民自愿有偿退出土地承包经营权将是提高农地利用效率，增加农民财产性收 入，并促进农村转移人口市民化的一条有效途径。然而，如何实现土地承包经营权自愿有偿退出，却成为当前学界和地方实践的一道难题。陕西省蓝田县董岭村开展的“农地产权比例化市场流转试验”可谓破冰之举。
简单地说，董岭村开展的实际上是“农地承包经营权比例化市场流转试验”，通过将土地承包经营权按集体占 51%、农民占49%的比例分配后再市场化流转，由集体或第三方发展农业规模经营，农民获得49%的收益，并享受保底收益和二次分红，其余51%收益作为农民土地社会保障金，用于解决失地农民的生存和就业保障问题。这一做法实现了土地承包经营权由农户支配（改革前农户占100%）到集体支配（改革后集体占 51%、农户占49%）的转变，同时实现了土地经营控制权由农户到集体的转移，这无疑为土地承包经营权退出提供了一次有益尝试。然而，引导农民退出土地承包经营权还需稳妥审慎推进，需要把握好以下五个关键问题。
一是农民自愿的问题。坚持农民自愿，切实保障农民权益是做好“三农”工作的前提。搞“一刀切”、靠行政强制推动土地承包经营权退出，必然会损害农民权益，甚至破坏农村社会的稳定，都是不可取的。
二是退出补偿的问题。设计合理的退出补偿机制是实现土地承包经营权顺畅退出的核心，具体包括补偿责任主体的明确（谁来补）、补偿标准的设定（补多少）、补偿路径的构建（怎么补）、补偿资金来源（钱哪来）等四个问题，这都需要在实践中寻求答案。
三是农地处置的问题。充分发挥市场作用高效配置利用农地资源，强化规模经营的溢出效益，才能实现与退出补偿的有效衔接，而这也是董岭村之所以能 顺利开展“农地产权比例化市场流转试验”的一个重要原因。此外，二轮承包期结束后，退出的土地如何处置也将面临制度和法律上的障碍。
四是失地农民的问题。失地农民虽然能获得一定的退出补偿，但仍面临失业、社会保障、制度法律等风险，如何构建土地承包经营权退出风险控制机制，防范农民的退地风险，是需要认真考量的一个重要问题。
五是集体资产管理的问题。农民将全部或部分土地承包经营权退给集体，集体将拥有充分的经营控制权和话语权，如何实现集体资产的保值增值，并防范可能产生的寻租空间，是确保集体资产得以有效管理的两个重要问题。
总的来看，董岭村开展的“农地产权比例化市场流转试验”对于推进土地承包经营权退出无疑是积极有益的，但要推而广之，还需要进一步的实践验证。
